開発独裁者スハルトの”効率的な汚職”;『市場を創る―バザールからネット取引まで』書評
Published: December 10, 2018
TL;DR
インドネシアのスハルト政権下(1968～1998年)では、スハルト一族が汚職をコントロールしていたため、汚職がはびこる中でも長期的な経済成長が成し遂げられた。それは最悪の中の最高を選んだに過ぎないが、多くの新興国の政府は最悪のなかの最悪を選んでしまう。いい市場を創るための条件はたくさんあるが、その条件を満たせずして成功する例がはいくつかある。インドネシアもそのひとつだ。
『市場を創る―バザールからネット取引まで』(ジョン・マクミラン著)を読んだ。とても経済学の視点から制度 / メカニズムのデザインについて書かれた面白いエッセイである。「第11章 公衆に対する陰謀」で、インドネシアの汚職について触れられている。私は2010年から5年インドネシアの政治をカバーし、2014年の大統領選挙では日本人のなかで最も事情に精通している人物だった。今回はこの知見を使い、マクミランのエッセイに勝手にコメントをさせてもらおうと思う。
汚職は市場の機能を低下させ、国を貧しくするという一般的傾向は当たり前のものだ。だが、マクミランは、2,3の例外があると指摘している。1968年 - 1998年に”開発独裁”を敷いていたスハルト大統領のもとで、インドネシアは広範な汚職の存在にもかかわらず、30年間にわたって高い成長率を実現した。
前任者であるスカルノの長期的な失政のせいで脆弱化したインドネシア経済は1960年代後半にはガーナ、ナイジェリア、バングラデシュと並ぶ世界最貧国の1つだった。スハルト政権下でマクロ経済は安定化された。予算は均衡し、インフレ-ションは抑制され、石油開発は海外からの収入をもたらした。国連はスハルトが政権を降りる一年前の1997年には「貧困を削減した」功績をたたえている。
マクミランは、ロシアのお色とインドネシアの汚職を比較し、汚職がコントロールされているかいないかを相違点とした。ロシアでは、すべての公務員が「まるで今日が最後の日であるかのように」賄賂をとっていた。
他方、スハルトは汚職を自身で独占し、度をすぎる収賄をする役人は厳しい態度で放逐した。
マクミランはコントロールされない強欲な収賄は、企業の投資意欲を減退させ、官僚の収賄総額をも抑制すると指摘する。
すべての人が自由にゆすれる状態の下では，各人は，企業にお金を残したとしても，結局他の官僚がそれを取ってしまうだろうと考えるので，できるだけ多くを取ろうとする．しかし，すべての人が別々に現金箱に手を入れるならば，企業は投資をする意欲を失ってしまう．そのため，次の年からは賄賂を取れる分がほとんど残っていないということになる．収賄者の制限のない強欲が生産活動を抑制し，その結果として，賄賂総額は本来可能であった学よりも小さなものになるだろう．
これと似た状況を僕はアドテクノロジー(広告テクノロジー)で説明している(こちらの記事をどうぞ)。https://axion.zone/adtech-history-review-chaos-monkeys/
興味深いのは、汚職と官僚への規律が両立したことである。スハルトの広範なコントロールによって，大規模な余剰はすべて確実に彼の一族に流れ込んだ．事業家たちは搾取されないことを革新すると投資をし，経済が活気づいたのだ。そしてこのある種破綻している”奇跡的なメカニズム”が長期に渡り維持されたのだ。
インドネシアのシステムはスハルト1人の権力に依存したものであり，彼とともに没落した. スハルトは1998年，1000人以上の人が死んだ暴動の後に退陣した．スハルトの幕引きは，部分的には1997年のアジア金融危機という外的ショック—インドネシアの貧弱な政治的，法的，規制的制度によっては衝撃を和らげることができなかった—によるものであり，また部分的にはスハルト政権のえこひいきに対して人々の嫌気がさしたことによるものだった．(中略)
場当たり的な基礎の上に築かれていたインドネシアの市場経済は，永久には繁栄することができなかった．市場が経済成長をもたらすことができるためには，財産権を支えるための信頼できる政治経済精度が必要とされた．汚職は財産権を侵害することで事業を抑制する．しかし，インドネシアについて特筆することは，財産権を保証する正常なメカニズムなしにインドネシア経済が機能していた期間の長さである．場当たり的な基盤にもかかわらず．30年もの間，インドネシア経済は高成長を実現し続けた.
インドネシアの日系社会には, このスハルト時代の状況を熟知している方々がおり, 起業をして成功している人もたくさんいる。そういう人々のなかには、98年以降の民主化時代よりスハルト時代の方がビジネス環境が好ましかったと語る人もいるものだ。
スハルトは30年の経済成長を生み出すことに成功したが、同時に負の遺産を残している。マクミランが指摘する「30年間の場当たり」の副作用はえげつない。5年の間すすった泥水の味が思い出されて、感情的になってしまいそうだが、ぐっと我慢しよう。
汚職独占メカニズムの「負の遺産」
汚職独占型から”いい政府”への多大なシステムの移行コストがかかっている。そしていまだにその移行は終わっていない。伝統的な日本企業のシステムをAWSの上に移行したとしても、そのシステムの古さは更新されず、腐敗して添え木だらけになる、そういう状況が98年以降続いているのだ。
インドネシアの民主主義のコストは高くついている。
ひとつは民主化で汚職が全国に拡散したことである。国家予算の30−40％が地方交付税として配られる。地方の首長は、議員は、選挙に勝つために収支マイナス状態なので、地方の歳入とこの交付税を食いつぶしている。
インドネシアには汚職に特化した捜査機関がある。有罪確定から刑事手続き中の地方首長はごろごろいる。2018年だけでも汚職容疑で地方首長15人が逮捕された。これも捜査機関や裁判所の物質的なケイパビリティ不足が大きく影響している。地方首長と議会まるごと汚職をしているケースがままあるのが実態であるが、捜査機関としては最も害の大きい首長や”広報”効果の高い首長を立件する戦略をとっている。結果として汚職はロシアの傾向に似てしまった。あらゆる行政プロセスでのあらゆるタイミングで収賄が行われる。集権的だった汚職の分散化である。
次にインドネシアは権力分立がループホールだらけになっている。独裁体制から三権分立に移行したが、新しく生まれた政府は好ましいパフォーマンスを出せていない。国会にはインドネシアの民族宗教的多様性(細かく定義する数百の民族がいる。”インドネシア人”はスカルノが自身の国家のパワーを最大化するために仮想した概念)を反映して多数の政党を抱えている。
議会の意思決定プロセスは煩雑を極めていて、ときには与党と野党が共謀して法案をスタックしてしまう。政党と議員数が多く立法プロセスの中にも抜け穴がたくさんあるため、意思決定は覆され、意見の集約は甚だ滞りやすい。議会の隣にホテルムリアというバブリーなギラギラしたホテルがあり、ここで法案を作った国営企業や省庁、法律の受益者となる内外の民間企業が”実弾射撃”をしないと法律は成立しない。彼らは議員は族議員化しており各ジャンルの族議員にたんまり渡さないといけない。
この贈賄側が贈賄で得られる利得を贈賄それ自体のコストでほぼ失っている状況は、『市場を創る―バザールからネット取引まで』で、インドネシアの汚職の次のセクションで、日本の建設会社と政治家を例に描かれている。
司法も悲劇的である。最高裁の一部の裁判官と、違憲裁判専門の「憲法裁判所」の裁判官以外、つまり裁判官の殆どはかなり危ない状況だ(はたけばホコリはいっぱい出る)。例えば、私の知っているとある訴訟のときは、裁判官が部下を使って公判の終わりに両サイドに贈賄額を尋ねた。片方はコンプライアンスに抵触することを恐れて断った。もう片方は払った。払った側が勝訴している。
事情通にはよく知られることだが、裁判の勝ち負けは余程八百長感が漂わない限りは、オークションである。この記事で説明したファーストプライスオークション(封印式1位入札オークション)に当たる。だから資金的に余裕のあるプレイヤーは敗訴すれば告訴、上告しあい、オークションを上位審にもちあげていく。最高裁にはオークションをしない人もいるため、最終的に一応当初の目的通りの白黒がつくケースがある。それでも諦めがつかなければ、最高裁で敗訴しても再審を請求できる。再審の有無を決める裁判官が取引を持ちかけてくるとすれば再チャレンジの機会が生まれる。これは法人、個人が紛争の解決手段としてある程度のコストを見越して訴訟をしたにもかかわらず、実際にはオークションに伴う膨大なコストに苦しむことになることを示している。
最後は行政府である。行政府のなかで当初割り振られた予算の数十％が融けてしまうと言われている。省庁内には最初から使途が怪しい予算配分が存在する。首都のジャカルタ特別州や国では電子会計システムの導入がされたが、即座にシステムを騙す手段が確立されてしまった。官僚の大半は基本的に3,4時に帰宅を開始し、夕食を職場の仲間とともにすることがあるが、この夕食などの交遊費はすべて税金で支払うのが常だ。
ぼくは2014年にインドネシア政府の石油輸入に関する汚職疑惑をスクープした。ぼくは調査報道で中央政府予算の25%程度に及ぶ補助金をシンガポールに移転するスキームを明らかにした。インドネシアでは1997年のアジア通貨危機以降、スハルト政権が計画したインフラ開発計画が後ろ倒しになっており、インフラ開発用の予算が足りなくて仕方がなかったにもかかわらず、だ。その補助金は2014年の政権交代以降廃止された。つまり政府は重要な事業に資本を効率的に振り向け、その実施に責任を取る機能が弱かった。このスクープはぼくがインドネシアを離れる決定的な理由につながった。これはいつかどこかで書いてみたい。
(どうもリンクを切られてしまったみたい。残念)
- 石油マフィア(上)「シンガポールのゴッドファーザー」 http://jakartashimbun.com/free/detail/20179.html
- 石油マフィア(中)「石油精製阻む高い壁 カレン社長辞職の背景」 http://www.jakartashimbun.com/free/detail/20199.html
- 石油マフィア(下)「低品質石油ザタピ」 http://jakartashimbun.com/free/detail/20213.html
悪いメカニズムの成功が再設計を阻む
悪いメカニズムが30年にわたり成功を続けた経験は、インドネシアがメカニズムの再設計に手を出そうとすることの強烈な心理的障害として機能している。スハルト時代の経済成長は原油などの資源輸出に深く依存していた。スハルト政権の終盤では製造業の発展の息吹が見えてはいたが、アジア通貨危機はあまりにも激痛であり、製造業の伸びを切り捨てるのに十分だった。その後の開発途上国の出口に近づいた民主化時代も、製造業、サービス業の裾野が想定されていたほど開拓されなかった。象徴的なのは、2007～2008年の世界金融危機以降の資源高のなかで、それまで国内投資が製造業に向きつつあったのが、再び資源産業に戻っていく現象だ。事業家はスハルト時代の資源産業のおこぼれで簡単に稼げたことを忘れられないでいる。同時にインドネシアの投資資金の半分が海外直接投資によるものであり、ホットマネーがROIを高い地点を目指していくのは自然である。この相互作用が、2億5000万人の人口に十分な雇用をもたらす産業の育成を阻んでいるのだ。
1998年に突然民主化したインドネシアの政治は混迷を極めたのだが、特に政権が安定しなかったGDP成長率を観てみると、1998年から2004年の間、アジア通貨危機の傷を癒やすことができないでいる。98年以降の民主化政権でのGDP成長率は、1990年～1997年のアベレージを超えられないでいる。
Fig Indonesia GDP growth via World Bank
98年以前のグローバルワールドに組み込まれる前のインドネシアでは、資源輸出がもたらす外貨があり、場当たり的な対応が許容された。だが、奇しくも97年のアジア通貨危機がその象徴的な呼び水となった、グローバル資本主義に組み込まれた98年以降のインドネシアは、ホットマネーに翻弄されることを抑制する規律があり賢い政府が求められている。2007,08年の世界金融危機以降も世界経済の相互依存性は深いままで、一つの危機が無数の危機を呼び寄せる構造を温存しているにもかかわらず、スハルト時代の悪習が、規律のある財政と金融政策、産業育成などを実現できる「いい政府」への変身を遮り続けている。
スハルト時代の「場当たり的な30年」は「悪いものでも壊れなければ改善しない」文化を残してしまった。例えば、ジャカルタでは地下水の汲み上げを主要因として、海抜ゼロメートルと海抜マイナス地帯が拡大の一途であり、雨季は洪水が常態化している。十分な下水能力を確保できておらず、海抜ゼロメートル地帯から水を海に排出するための排水機も十分ではない。地盤沈下の主要因の地下水の汲み上げを防ぐための郊外の工業地帯や渋滞地帯への上水道の敷設も先延ばしが続けられた。
そのかわりに予算が高速道路事業に配分され、その事業が中央、地方、開発公社、建設会社というステークホルダーでなされた場合、予算の50％程度が事業に使われなくなってしまうことがしばしばある。過剰な汚職を罰するスハルトはすでに存在せず、民主化によって増えた汚職のステークホルダーが皆で利得を分け合うよう計らう(”バギバギ”などという)。結局高速道路は予算の枠内で建設されず、翌年追加予算がつく。このたびに洪水の主要因を取り除く機会が先送りされ、問題自体が深刻化していくということになる。このようなことが社会のあらゆるところで起きているので、問題が起きてもそれを解決するという考え方は余り一般的ではなく、多くの人が冷笑的な面をもっている。
汚職それ自体の不効率性
汚職は不要なパラサイトを許容することで資源の最適配分を阻害する。スハルトは吸い上げたお金を海外口座に貯めたと言われている。タックスヘイブンのシンガポールがスマトラ島の隣りにあり、リー・クアンユーはスハルトの存在を戦略的に歓迎していた。シンガポールには欧州系金融機関の庭先という側面があり、さまざまなマネーがインドネシアの資源産業などに投資され、キャピタルゲインを享受していた。シンガポールは長らくインドネシアの海外直接投資(FDI)の供給元であり、スハルトのおかげでインドネシアが生み出す余剰を掬い取る仕組みを享受してきた。このキャピタルゲインの一部を享受していると考えられるスハルトは資源採掘場で起きる武装蜂起、独立運動を軍隊で徹底的に鎮圧するため、投資家と事業家から好まれていた。国連の推計でスハルトの不正蓄財額は150億～450億ドルと推計されている。
Image by Takushi Yoshida, Solo, Central Java in Jun 2014,
スハルトが中華系インドネシア人の政商を好んだ結果、華人財閥による寡占経済が誕生している。全人口の5％程度で、オランダの貿易網を伝って移転したのが最初の中華系が経済の大半を支配する構造があり、それ以外の民族の不公平感は強い。98年のスハルト退陣時に発生した華人を対象とした暴力は、インドネシア華人がより国際的に自身の拠点を設定する契機となっており、もともと社会への帰属意識の低かった華人ともども、シンガポール、マレーシア、香港などに、インドネシアで得られた余剰を移転する傾向を強めてしまったため、いわゆる高度経済成長期にみられる”拡大再生産”が起きづらく、FDIが入り利潤が海外に抜けるという植民地経済の様相を示しているのだ。
スハルトは資源の売却で得られた利益の一部で生活必需品に補助金をつけて低いまま保ったのだ。これは必ずしも悪い政策ではないかもしれないが、バラマキよりは経済をカタパルトに載せるためのインフラ開発に注ぐべき資金だったのではないか。そして、生活必需品が補助金で安くなることに慣れてしまった市民は、物価が上がることにとてもセンシティブになっている。スハルトは石油権益のほとんどを英米メジャーに手渡してしまい、その石油も次第に生産量が落ち、スハルト政権が倒れてから程なくして、インドネシアは石油輸入国になった。スハルト時代は重要な資源をとてつもなく馬鹿げたやり方で浪費していた。
結論
縁故関係者や仲間どうしで国家レベルの経済運営を行い、権益を独占して富を増やしていく経済体制を「クローニーキャピタリズム」と呼ぶ。多くの新興国でこれが起きており、クローニーキャピリズムには多くの類型が存在する。中国のように共産党員というクローニーたちが同様に莫大な汚職をはたらいたにもかかわらず、その副作用を抑制し未曾有の経済成長を遂げたケースもあれば、ブラジルやロシアのようにクローニーたちの汚職の副作用が経済成長に深刻な影響を与えてしまうケースもある。米国や日本のような富裕国もそうだが、これらの国の資本主義の初期を振り返ると、やはりクローニーキャピタリズムの時期があり、それを政府が抑制していく過程で、一応ある程度、”市場”が成り立っている状態に落ち着いたのだ。 マクミランは市場がうまく働くために『市場を創る』で以下の条件を挙げている。
- 情報がスムーズに流れること
- 人々が約束を守ると信頼することができること
- 競争が促進されていること
- 財産権が保護されているが、過度に保護されていないこと
- 第三者に対する副作用が抑制されていること（P194）
通常、クローニーキャピタリズムはこの5点を守ることができない。だが、どうやら例外が生じるらしいのだ。中国はその過剰なダイナミズムの中で権威主義体制や共産党イデオロギーとバランスをとりながら上記のいち部を達成したようだし、もしかしたら合理主義的で競争的なプレイヤーが、構築されたメカニズムをある程度曲げていくことで現在のあり方が生まれたかもしれない。インドネシアのクローニーキャピタリズムもまた例外的なもので、スハルトは汚職を上手にコントロールしており、これはそう簡単にできるものではない。彼のセカンドキャリアは日本陸軍であり、軍隊運営から多くを学んだと言っていいだろう。ただ、繰り返すが、場当たり的なシステムが30年成功したつけは依然としていまのインドネシアに影を落としている。仮に中国が違う政治システムを採用するとなると、共産党はどのような影響をのこすのだろうか。 マクミランは以下のように主張している。
政府は, 市場を侵食するような共謀を企てることがある. 汚職は生産性を引き下げることになる. 収賄者のなすがままになることを恐れる企業が投資を控えるからである. 価格操作もまた, 価格システムが資源を配分する機能を妨げることで, 生産性を引き下げる. 次に私が主張するように, 市場システムが本来の機能を発揮するように手助けするには，政府の建設的な行動が必要とされる．しかし，政府の介入は非生産的な方向へ歪められる危険を伴うのである．
パターナリズムには悪い影響を及ぼす可能性が多々ある。日本のパターナリズムはかなり最悪の水準に達していると思う。それはいいとして、市場システムの機能を保全するためには建設的なパターリズムが必要である。それはどんなものか。「リバタリアン・パターナリズム Libertarian Paternalism」あるいは「ナッジ Nudge」というキャス・サンスティーンとリチャード・セイラーの提案こそ重要であると僕は考える。今回はもう長いので、ナッジについては次の機会でふれてみたい。
追記
BBC制作の『McMafia』はロシアから英国に亡命した”新興財閥”のマフィアの話で、ロシアの事情を知るのにはうってつけだと思う(英国のロシア嫌いは年季が入っているので割引が必要ではあるが)。
Reference
スリ財務相復帰はインドネシア興隆の狼煙 https://taxi-yoshida.hatenablog.com/entry/2016/08/24/200000
Image via CHRISTOPHER DOMBRES (flickr / CC0 1.0)